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浅析信访工作中不和谐“音符”及对策

发布时间:2018/10/12 11:14:41

 

随着改革不断深化、经济社会加速转型以及社会利益格局的调整,社会利益关系更为复杂,人民的利益诉求及表达方式呈现出多元多样多变的态势,尤其在信访工作中仍存在诸多不和谐“音符”,越级访、重复访仍突出,集体访、群体访时有发生,闹访、缠访屡见不鲜,这些方式示范性强、社会影响恶劣、处置难度大,影响了正常的信访秩序,冲击着法治的统一与权威,破坏社会的和谐稳定。

一、当前信访工作中存在的不和谐“音符”

(一)“信访不信法”现象仍较突出。在解决纠纷的方式中,法律本是维护公平、正义的最有力的武器,然而当前却有越来越多的群众受到不法侵害时,不是通过正常的法律途径解决,却习惯于上访党委政府。信访“包治百病,什么问题都能解决” 一度成为上访者的首选渠道。

(二)“过激行为”现象时有发生。一些上访人员采取在政府机关和有关主管部门办公场所前聚集、静坐的做法;少数信访人情绪激烈,强行冲击党政机关;有的动辄以堵塞交通、拉横幅标语、恶意散布谣言、自杀相威胁,以此通过扩大社会影响给党和政府施压,同时也极易引起社会同情,裹挟更大参与人群。“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”一度成为上访者的公开秘笈。

(三)“盲目从众”现象仍存在。在信访中,部分群众认为法不责众,随大流得到利益后可参与分配,如追究责任也追不到一般参与者头上;如不参与可能什么也得不到。有的地方挑头者为产生人多势众的效果,造成社会影响,甚至许诺不论是否争取到利益,凡是参与者都可以得到一定的好处,“信利不信理” 一度成为上访者的行为准则。

(四)“越级上访” 现象持续不断。认为无论什么问题找的机关级别越高,找的领导职务越高,信访问题就容易得到解决。特别是在重大节庆、会议和活动等特殊、敏感时期,信访人普遍认为是各级领导要求维稳的重要时期,这时上访会引起领导和责任部门的高度重视,反映的问题就有可能得到解决,就算达不到目的,也多少能得些好处。“信上不信下” 一度成为上访者的不良心态。

二、产生不和谐“音符”的根源

(一)思想根源:人民群众法律信仰的缺失。当下我国部分的人民群众法律意识淡漠,部分人民守法的原因只是出于畏惧法律,害怕牢狱之灾,而并非出于对法律的信仰。在现实生活中,从“中国式过马路”、“酒驾”等这种普遍现象背后,就折射出国家法律法规未得到尊重和遵守,“法不责众”和侥幸的心理普遍存在。究其原因,有其深刻的传统文化背景。在封建社会里,诉讼过程中充斥着暴力,无论原告还是被告,在司法中都是极不光彩的角色,诉讼对于当事人来讲是一件极其痛苦、羞辱、漫长的过程,当事人不论在精神上,肉体上或者财务上都要付出很大的代价。“无讼”是一种社会舆论的导向;隐忍克己,也是百姓减少生存成本的无奈之举。这种重德轻法的传统法律文化的影响,导致民众视法为不祥之器,使得民众从内心排斥法律,其范围广、影响深,至今仍是显而易见的。同时,受君权至上的专制的人治观、权力至上的传统政治文化影响,人们既无法信赖法律也无法依靠法律,实行人身依附或权力依附,其结果要比依赖法律好千百倍。在视法律为畏途与视权力为利益的比较中,人们产生了普遍崇尚权力的观念及以官本位作对人的价值评判标准。发展到现在,权大于法、官贵民贱、以权代法的“人治”思想和管理模式仍然根深蒂固地残存在许多人民的思想和行为习惯之中。

(二)社会根源:有法不依、违法执法、执法不公、执法不严、违法不究。这些现象加剧了公众对法律价值的质疑,使之形成“有法无法一个样”的法律虚无主义观念,导致公众对法律的公正性产生怀疑,动摇了人们对法律的普遍性这一绝对真理的信仰,削弱了法律的权威性和至上性,从而转向求助于上访等非常规的救济途径,舍弃了旨在谋求公正、正义与效力达及每个人的法律。少数基层单位和领导往往奉行人民内部矛盾“人民币”解决、“花钱买平安”等权宜治理方式,一些群众通过上访,取得了在制度内无法获取的利益,成功上访的信息刺激了民众上访的积极性,于是信访群众跟相 “效访”,认为这种施压的办法比诉讼更有效,助推了“依法无益,上访获益”这种社会不良风气的蔓延。此外,在2005年5月1日起施行的《信访条例》规范了信访程序,提出了“依法信访”的基本途径。特别是首次明确规定了信访人在信访活动中违法的六种具体情形及承担相应的法律责任。但在实际工作中,不按法规进行利益诉求的现象没有得到及时处理,一味迁就,信访人甚至认为自己采取过激的信访行为也在情理之中。

(三)经济根源:信访时间短、收益高、成本低。在现实生活中,信访比正常的法律途径更容易解决问题,绝大部分信访人登上具有快捷方便、影响面大、成本低廉的领导接访直通车,使得问题能在相对较短时间内得到解决。与诉讼相比,信访是一种费用最低廉的解决问题的方式,不要求一定要提供诉讼法所要求的那种严格意义上的法律证据,也不必受开庭之累;而若通过法定救济渠道,程序复杂,还要交立案费、诉讼费、律师费、开庭费等等,此外,因为执行方面的问题,还可能“赢了官司输了钱”,增加了成本和风险,又耗费时间和精力,这意味着,一场成功的诉讼能使当事人的权益得到法律上的认可,同时也可能付出相当大的成本,这样信访人在高昂的诉讼成本压力下和非诉讼制度利好的引诱下纷纷走向非诉讼的机关。特别是一些无理上访的,在极少数领导“心太软”和政绩的需求下,就算达不到目的,也多少能得些额外会回报。

(四)制度根源:信访工作中的“一票否决”和体制因素。现在,绝大多数地方都将上访案件多少或有无作为评先晋级的考核要件,列入地方领导政绩的考量指标,并逐一进行行政问责。而到上级政府上访后,往往又被以“谁主管谁负责”的理由要求下级政府千方百计去接回上访者。不少信访人吃准了政府要稳定的“软肋”,不论有理没理,该不该上访,一律都上访,把越级、长期、大规模上访当作解决自己利益诉求的方式和手段。为了局部的和谐稳定,一些领导不顾原则,以明显违反法律法规为代价来满足其非份的要求,从而达到息访的效果。然而这种非法治化的体外循环手段解决社会矛盾,无论结果是否得到真正解决,其对制度建设的效果都是极为消极的,使法制的权威和尊严丧失殆尽,也易催生牟利型上访,破坏民众的是非观、公正观等价值理念。其次,在我国现行法律中,政府是最主要的法律实施的承担者,80%以上要由政府负责实施,而政府行为的法律至上原则仍未能有效的确立;而司法机关的财政经费有赖于行政部门的拨给,人事上受制于同级党委或者上级党委,使得人们通过司法谋求社会正义的愿望难以真正实现。第三,权利救济渠道不畅问题,如:法院基于法律规定的不合理,或基于实践中的潜规则,对有的纠纷不予受理,致使当事人必须寻求法律之外的解决途径。

三、对策及建议

党的十八大以来,在以习近平同志为核心的党中央正确领导下,依法治国方略在国家治理和社会治理的各个领域全面展开,并取得了一系列重大的历史性成就,这为破解信访工作中不和谐“音符”开出一剂良方,那就是必须用法治的思维和法治的方式破解这一难题。

(一) 信仰法治是根本。实施依法治国基本方略、建设社会主义法治国家,既是经济发展、社会进步的客观要求,也是巩固党的执政地位、确保国家长治久安的根本保障。而法律信仰是社会主体对社会法的现象理性认识基础上油然而生的一种心悦诚服的认同感和依归感,是人们对法的理性和激情的升华,是主体关于法的主观心理状态的上乘境界。伯尔曼曾说过:“法律必须被信仰,否则它形同虚设”。假如没有了法治信仰,那么在社会公众看来,法律也就不过是一张张写满“规矩”的纸而已。培育法律信仰是我国实现法律价值、建设法治社会的最佳选择,也是消除当前信访工作中不和谐“音符”的根本。不仅仅要制定出一部部的完善法典,更要加强法制宣传教育,唤起社会公众的主体意识、公民意识和权利意识,使社会公众重视自身的独立人格、自由和利益,使权利本位在他们的法律观念中占中心位置,破除“畏讼”和“讼累”观念,消除清官情结,从而激发起他们内心对法律信赖、信任和尊重,使守法变成一种自觉的自愿的行为,由他律守法变为自律守法,使人民真正地了解法律,形成办事依法、遇事找法、解决问题用法的良好法治环境。

(二)“关键少数”是重点。习近平总书记曾多次强调“奉法者强则国强,奉法者弱则国弱”的古训,十八届四中全会也明确提出“坚持把领导干部带头学法、模范守法作为树立法治意识的关键”。既是因为领导干部敬畏法律是人民群众尊法守法的榜样,法治信仰能否深入人心、外化于行,关键取决于领导干部能否真信法治,带头遵守法律;更是因为,法治是党领导国家、治国理政的基本方式,涵养宪法法律至上、法律面前人人平等、权由法定、权依法使的法治观念,形成用法治思维谋划工作、以法治方式处理问题的工作方式,是领导干部不可推卸的职责。要把法治建设成效纳入政绩考核指标体系,把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容;建立重大决策终身责任制,增加干部依法履职、依法决策的意识;把违法必究、执纪必严的理念严格落实下去,彻底解决执纪不严、惩处不力的问题,使领导干部将法治思维和法治方式运用到认识事物、判断是非、解决问题的每一个环节,真正做到在法治之下、而不是法治之外、更不是法治之上想问题、作决策、办事情,方能既不负党和人民的期待,方能从根本上提升依法治国的能力和水平,筑牢法治中国的坚强柱石。

(三) 定位准确是基础。信访即是国家法律赋予公民的一项权利,也是一种司法救济程序外的救济方式;既是检验政府以民为本深度的重要标尺,也是维护社会正义的重要防线,在一定程度上能够通过行政方式来解决纠纷和实现公民的权利救济,具有中国特色,适合中国国情,在我国的历史发展中起着重要的作用。但近年来,信访作为信访制度的功能被严重扭曲,信访成了解决社会矛盾纠纷的“万金油”,不少群众把信访作为了解决矛盾纠纷的主要途径。对此,要坚决纠正将信访作为承载化解矛盾纠纷、维护社会稳定的功能错位,根据宪法和信访条例的规定,理清信访制度的功能以及作为信访制度中重要环节的信访机关的职能定位,让信访制度回归其法定的功能定位,即沟通党和政府与人民群众的纽带和桥梁;协调监督有关职能部门依法处理人民群众的合理诉求,切实维护人民群众的合法权益。把附着信访制度上的也是信访制度难以承受的包罗万象的职能从信访制度中剥离出去,将矛盾纠纷引入法治化解决轨道,让信访制度“轻装上阵”、高效运行,发挥其应有的职能作用。

(四)公平正义是核心。英国思想家培根说:“一次不公正的审判,其恶十倍于犯罪,因为犯罪只是污染了水流,而不公正的审判则是污染了水源”。 正义,是法律的重要价值之一。社会公众对法律的直接体会便是从司法裁判中而来。司法救济作为化解社会矛盾的主渠道,如果裁判不公,公民内心便会对法律产生厌恶、不信任。只有人们通过诉讼体验到法律带给他们的正义和公平,所有“邪恶”均受到法律的应有惩罚时,便会逐步认可法律,内心对法律多一份信任和关注,才会主动学法、守法,用法律维护自身的合法权益。实现社会的公平正义,就要进一步推动司法体制改革,真正实现司法独立,实现法律的中立,制约政府的权力,打造有限政府,完善法律制约和监督机制,强化权力者以民为本的服务意识,规范公共权力机关及其工作人员的行为,彻底转变官本位思想,提高运用法治的思维和法治的方式化解社会矛盾的能力,做到“有权必有责,用权受监督,失职要问者,违法要追究”,使执法活动在阳光下运行,在执法活动过程和结果中体现公平、平等、正当、正义的精神,取信于民,保障法律的有效运行,提升法律的公信力和权威。

(五) 渠道畅通是关键。有权利必有救济,无救济则权利难伸张。完备的权利救济渠道和畅通的权利救济程序不仅是公民权益的保障,同时也会彰显行政法治化过程的客观、公允与公正。当前,消除公民权利诉求解决机制中存在的障碍是当务之急,必须有效地开放制度之内的权利救济渠道,拓展行政复议和行政诉讼的收案范围,加快公益诉讼制度建设,完善法律援助机制,建立起信访与复议、诉讼、申诉等法定纠纷解决渠道的衔接机制,大力推进政务信息公开以及社会稳定风险评估、听证制度等,健全完善便民利民措施和平台,让所有的权利救济诉求都有便捷的、合法的救济途径和方法,让人民群众的意愿表达行为低成本、无障碍,让所有公民知道自己究竟有哪些具体而微的权利,知道权利受损会获得何种明确的救济。当“正道”畅通的时候,走“旁门”的人自然就少了,求助者大可不必直接找党委、政府主要领导,从而减少公民使用制度之外的“非常”方法去寻救权力救济。同时,对那些己穷尽法定救济途径,确无正当理由而缠访不休的个案,要建立信访案件终结办法来有效的应对。

(六)违法必究是原则。“有法可依、执法必严、违法必究”是依法治国的基本要求,也是构建和谐社会必由之路。习总书记强调:“任何部门或个人都不得有超越宪法和法律的特权,一切违反宪法和法律的行为都必须予以追究”。当前,有法不依、执法不严、违法不究的现象,严重冲击法律的权威和尊严,严重影响公众对法律的信仰和尊崇。对此,在把信访人的实际问题解决到位的同时,要坚决纠正有法不依、执法不严、违法不究的行为,对在信访中任何实施违反法律法规、危害社会行为的组织和公民,要依照《刑法》、《治安管理处罚法》、《信访条例》和《公安部关于处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》等相关规定追究其法律责任,使任何人不敢触及和挑战法律的红线,从而建立规范有序的信访秩序。

(七)科学考核是保障。多年来信访工作考核机制不完善、不科学,许多地方仅单纯的通过数字限制或实施“一票否决”等,造成目标导向错误。各地由于害怕在数量上排名靠前,被上级党委政府通报批评,影响自身政绩,想尽一切办法控制越级访的发生,通过采取拦、卡、堵、截等多种方式进行控制,给社会带来较坏的影响,损害了党和政府在人民群众中的形象;同时,大规模集体越级访发生后,各地派出大量工作人员进京接访、劝访,这不但增加了工作成本,而且给上访群众造成了一种“上访施压”错觉,使信访进入了恶性循环,危害极大。因此,只有构建一个科学、合理的信访工作绩效考核体系,把考核的重点放在解决群众的实际问题上,建立信访责任追究制、信访工作奖励激励机制等,从根本上化解社会矛盾,维护社会稳定,才能使信访工作进入健康良性的发展轨道。而决不能单纯地把上访人数多少、上访重大事件多少作为考评领导政绩的主要依据,不切实际地要求“零信访”,或搞“一票否决”的做法,它只会造成正常信访渠道的堵塞,基层干群关系紧张,甚至引发新的问题。

 

作者:祝强  本文来源:盐津县委政法委  【责任编辑: 】